Informationsfreiheitsgesetze vs. Spezialgesetze (§ 1 III IFG und Äquivalente in den Landesgesetzen)

Einleitung
Wie in https://forum.okfn.de/t/bundeskartellamt-faellt-bei-kartellverfahren-nicht-mehr-unter-das-ifg/ angekündigt, eröffne ich hier einen Thread, um den Themenkomplex [§ 1 III IFG bzw. Landesgesetzliche Äquivalente // Informationsfreiheits- / Transparenzgesetze vs. Spezialgesetze] gemeinsam zu erläutern. Den Anfang soll dieser Beitrag machen, den ich möglichst kurz zu halten versuche - was allerdings aufgrund der Komplexität und der vielen Implikationen nicht ganz leicht wird.
So ein “erläuternder” Ausgangsthread - aufbereitet und irgendwo didaktisch angelegt - scheint den Anspruch von Vollständigkeit und Korrektheit zu erheben. Natürlich ist das nie ganz richtig. Deshalb wie immer meine Bitte an die interessierten User: Stellt (kritische) Nachfragen, auch sehr gerne Verständnisfragen, ergänzt es gerne mit eigenen Erfahrungen und Erkenntnissen!
Ich denke, das Thema § 1 III IFG & Co. bietet einen idealen Einstieg in das Verständnis komplexerer - auch regelungstechnischer - Zusammenhänge, die auch die Zielkonflikte illustrieren, die zwischen dem (unserem) Ziel von Transparenz und Informationsfreiheit auf der einen und gewohnheitsmäßig etablierten Regelungstechniken politischen und staatlichen Handelns auf der anderen Seite bestehen.

Problemstellung
Doch genug der Vorrede. Einstieg soll diesmal der Wortlaut des § 1 III IFG sein:

Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen gehen [mit Ausnahme des § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes und des § 25 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch] vor.
[hat kaum Bedeutung und wird keine Rolle spielen im Folgenden], daher:

Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen gehen vor.

Vergegenwärtigen wir uns zunächst eines: Das IFG - wie alle IFGe insgesamt - ist ein sehr allgemeines Gesetz mit einem enorm weitreichenden Regelungsbefehl:

Alle Behörden müssen alle (amtlichen) Informationen an jeden, der dies beantragt, herausgeben [außer, wenn… - lassen wir die Ausnahmen außen vor, sie spielen im Rahmen des § 1 III noch keine Rolle].

Die Ausnahmen werden auf dieser ersten Stufe - der “kollisionsrechtlichen” Stufe - nur - und erstmal nur möglicherweise - durch Spezialgesetze normiert.
Spezialgesetze können - soweit stellt § 1 III IFG klar - bestimmte Informationsteilmengen der Regelungsinstanz IFG ganz oder teilweise entziehen. Das IFG sagt sinngemäß:

“Dort, wo Du, Fachgesetz, es für sinnvoll hältst, sollst Du darüber entscheiden, ob ich, IFG, Anwendung finde. Dir bleibt es auch überlassen, die Teilmenge zu bestimmen, hinsichtlich derer ich noch Anwendung finde. Du kannst aber auch bestimmen, dass ich gar keine Anwendung finde.”

Das Problem wird sein: Die Fachgesetze - alle, die vor dem IFG, viele, die nach dem IFG erlassen wurden - bestimmen ihr Verhältnis zu § 1 III IFG nicht ausdrücklich. Sie sagen uns fast nie, ob sie sich insgesamt als die einzige Instanz verstehen wollen, die den Zugang zu Informationen in einem bestimmten Bereich (Kartellrecht, Krankenhausrecht etc.) regelt.

Nur selten heißt es, wie in § 3 III DSG NRW (danke, @fnord;)):

Behördliche Unterlagen über die technischen und organisatorischen Maßnahmen gemäß Artikel 32 der Verordnung (EU) 2016/679 unterliegen nicht dem allgemeinen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen.

Hier ist die Sachlage klar: Eine bestimmte Teilmenge (Behördliche Unterlagen über technische und organisatorische Maßnahmen…) ist vom Informationszugang nach dem IFG NRW ausgenommen. Der DSG NRW - Gesetzgeber hätte (theoretisch) noch weiter gehen können - und das IFG hinsichtlich aller Informationen für unanwendbar erklären können.

Wir halten fest:
Die Probleme, die sich im Rahmen des § 1 III IFG ergeben, drehen sich also darum, dass viele Fachgesetze - bei den älteren verständlich - sich nicht zum IFG ins Verhältnis setzen. Nun fängt die Interpretation an: Der Fachgesetzgeber habe doch ganz klar den gesamten Bereich dem IFG entziehen wollen, sagen die einen - die, die Informationsfreiheit fürchten. Er nimmt gar nicht Stellung zum IFG, d. h. dieses muss und soll anwendbar bleiben, sagen die anderen.

Rechtsdogmatische Einordnung

Es heißt in der Literatur zu § 1 III IFG mitunter (so etwa bei Schoch), dieser habe (oft) nur klarstellenden Charakter; der Vorrang des Fachgesetzes ergebe sich schon aus den Grundsätzen lex posterior derogat legi priori (das spätere Gesetz tritt an die Stelle des früheren) sowie lex specialis derogat legi generali (Das Spezialgesetz verdrängt das allgemeine Gesetz) - also aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Dies mag dann zutreffen, wenn - wie im Fall des erwähnten § 3 III DSG NRW - der Regelungsgegenstand klar ist.

Anders ist es jedoch, wenn nicht klar ist, ob der Regelungsgegenstand identisch ist. Wichtig: Streng genommen hilft der Wortlaut des § 1 III hier nicht unbedingt weiter.

Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen gehen vor

Heißt dies etwa, dass - wo ein Fachgesetz nicht ausdrücklich sein Verhältnis zum IFG klärt - jedes Fachgesetz das IFG schon dann verdrängt, wenn es irgendwie einen Informationszugang regelt, egal ob im Verhältnis Staat-Bürger / Staat - Staat (etwa Behörde gegenüber Aufsichtsbehörde, siehe § 30 IV DSGVO, oder Partei gegenüber BTags-Verwaltung bzw. BTags-Präsident gegenüber BTag, siehe § 23 PartG)? Soll dies schon ausreichen?

Bevor wir uns der Antwort auf diese rhetorische Frage widmen, vergegenwärtigen wir uns zunächst nochmal den Regelungsgegenstand des Bundes-IFG:

Das IFG regelt den Informationszugang auf Antrag durch einen beliebigen Bürger an eine beliebige Behörde des Bundes

Blicken wir nun auf das aus dem Wortlaut von § 1 III IFG von Literatur und Rechtsprechung entwickelte zentrale Prüfungsschema:

Voraussetzungen für ein Verdrängen des IFG, wie sie von Literatur und Rechtsprechung angenommen werden

1. Regelungen über den Zugang zu amtlichen Informationen / identischer Regelungsgegenstand**
2. Das speziellere Gesetz muss sich als “abschließend” gg. dem IFG verstehen.

zunächst zu 1) - identischer Regelungsgegenstand

Das BVerwG fasst (BVerwG 10 C 16.19, Urteil vom 17. Juni 2020 | Bundesverwaltungsgericht - dort geht es um die §§ 23 ff. PartG) das so zusammen:

[…] ist hierfür maßgeblich, ob die anderweitige Regelung dem sachlichen Gegenstand nach Regelungen über den Zugang zu amtlichen Informationen trifft

Dass das BVerwG den rhetorischen Charakter der Frage nicht sieht und stattdessen die Frage mit “Ja” zu beantworten scheint, sieht man in der weiteren Folge:

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts setzt § 1 Abs. 3 IFG nicht zusätzlich voraus, dass die anderweitige Regelung dem Einzelnen einen individuellen, gerichtlich durchsetzbaren Informationszugangsanspruch verleiht…

Und weiter:

Damit würde dem Gesetzgeber verwehrt, es in einem bestimmten sachlichen Regelungsbereich bei objektiv-rechtlichen Informationspflichten zu belassen und deren Erfüllung auf andere Weise als durch Einräumung subjektiver Informationszugangsansprüche zu sichern.

[an anderer Stelle hat] das Bundesverwaltungsgericht bereits zum Ausdruck gebracht, dass bei der Anwendung des § 1 Abs. 3 IFG nicht grundsätzlich zwischen objektiv-rechtlichen Transparenzvorschriften und subjektiv-rechtlichen Informationszugangsansprüchen unterschieden werden muss

Was heißt all das nun? Im Ergebnis, dass das Bundesverwaltungsgericht es ausreichen lassen will, dass das andere Gesetz eben irgendwie den Informationszugang zu amtlichen Informationen regelt, egal also, wer Informationsverpflichteter ist und ob es sich um eine Veröffentlichungspflicht (pro-aktiv) oder eine Auskunftspflicht (auf Antrag) handelt.

Wo das BVerwG davon spricht, dass die §§ 23 ff. PartG einschlägige und im Ergebnis abschließende Regelungen über den “Informationszugang der Allgemeinheit” regeln, wohnt dem eine interessante Annahme zugrunde: Dass nämlich die Informationsverpflichtungen der Parteien in punkto Eigenfinanzierung dann dem Informationsrecht der Allgemeinheit genügen, wenn sich staatliche Organe wechselseitig unterrichten. Dieses Credo überrascht nicht ganz, handelt es sich doch um einen politisch hoch sensiblen Bereich - in dem es auch um Kernkompetenzen zentraler Organe der repräsentativen Demokratie geht.
Insofern ist das Urteil etwas mit Vorsicht zu genießen - man kann nur hoffen, dass es in anderen sachlichen Regelungsbereichen ein anderes Verständnis dessen geben wird, wie weit der Informationsanspruch der Allgemeinheit gehen soll - und dass insbesondere der Informationszugang auf Antrag, so wie vom IFG Bund 2005 eingeführt, natürlich auch einen Paradigmenwechsel eingeläutet haben sollte! Und zwar einen, der ganz im Sinne der lex posterior - Regel dem IFG auch den Vorrang gegenüber älteren Gesetzen mit irgendeiner Regelung zum Informationszugang einräumt.
Kurzum zu 1)
Würde man dieses Verständnis des BVerwG ausweiten, kämen wir zu dem Punkt, dass irgendeine Regelung von Informationsverpflichtungen im Verhältnis Staat-Staat stets kollisionsrechtlich das gesamte IFG verdrängen könnte.

zu 2)
Nun gibt es noch den Punkt 2) im Schema - das Erfordernis des abschließenden Charakters der Spezialregelung - aber ein solches zusätzliches Erfordernis erweist sich als zahnlos, wenn schon der “identische Regelungsgegenstand” so weit gefasst wird - denn dann würde man stets logisch konsequent annehmen, dass der Fachgesetzgeber durch - ich betone - irgendeine Regelung von Informationspflicht bzw. Informationszugang Letzteren habe abschließend regeln wollen - etwa im Sinne von: "Wer irgendwie irgendeinen Informationszugang geregelt hat - egal ob vor Inkrafttreten des IFG oder danach - der wird sicherlich gewollt haben, den Informationszugang (der Allgemeinheit) auszuschließen - jedenfalls den Zugang, den sich diese neugierigen Bürger über einen Antrag verschaffen will.

Richtiges Verständnis im Sinne der Informationsfreiheit (so auch BfDI)

Es sei gleich ein Beispiel angeführt, das das einzig richtige Verständnis von § 1 III IFG zeigen soll - entnommen (danke, @LanMarc77:)) dem 29. Tätigkeitsbericht des BfDI, Seite 84, 8.1.3… Dort ging es um Art. 30 IV DSGVO und das Verzeichnis von Verarbeitungstätigkeiten:

Der Verantwortliche oder der Auftragsverarbeiter sowie gegebenenfalls der Vertreter des Verantwortlichen oder des Auftragsverarbeiters stellen der Aufsichtsbehörde das Verzeichnis auf Anfrage zur Verfügung.

Das BamF steht hier wohl auf dem Standpunkt, dass es - gemäß der oben beschriebenen Tendenz - hier ausreiche, dass eine Informationspflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde normiert werde. Damit ist wohl in den Augen des BamF auch klar, dass das IFG deshalb nicht gelten soll (!). Dem tritt natürlich der BfDI entgegen:

…Während Art. 30 Abs. 4 DSGVO
somit die effektive Aufgabenwahrnehmung durch die
Aufsichtsbehörden sicherstellen will, gewährt § 1 Abs. 1
IFG einen Anspruch für Jedermann auf Informationszugang
zu amtlichen Dokumenten. Art. 30 Abs. 4 DSGVO
ist somit bereits mangels identischen Regelungsgehalts
nicht als eine das IFG verdrängende Spezialnorm i.S.d.
§ 1 Abs. 3 IFG zu sehen.

Es manifestiert sich im Credo des BamF - abgesehen von der Informationsunwilligkeit - auch der tiefer liegende Grund für diese: Der Glaube, dass innerstaatlich, also im Verhältnis von Behörden zu (hier: Aufsichts)behörden der staatliche Informationsauftrag der Allgemeinheit zu genüge erfüllt wird. Ganz so, als gäbe es ein IFG nicht.

PS:
Aufgrund der Länge dieses ersten Beitrags lasse ich es zunächst damit bewenden, würde aber noch ein paar Worte zum “abschließenden Charakter” (Prüfungsschema Punkt 2) ergänzen wollen und vor allem noch ein paar Beispiele von Fachgesetzen anführen wollen, die mir begegnet sind. Aber vielleicht ergibt sich die Gelegenheit dazu ja auch im Austausch mit anderen:)
Interessant wären auch Beispiele aus den Ländern, die mir bisher kaum begegnet sind.

PS 2: Edit 6.4. - Struktur und kleinere Ergänzungen.

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Vielen Dank für deine sorgfältige Einschätzung und ausführliche Erklärung zu diesem Thememkomplex!

Falls wer neugierig ist woher das kommt verlinke ich gerne die Anfrage. :slight_smile:

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Also was ich hier so alles kostenlos lerne. Da kann ich mir doch jegliche Weiterbildungskosten sparen. Danke @alvaro.zoder und alle anderen, die hier so fleißig mitdiskutieren.
Tatsächlich habe ich auch eine fachgesetzliche Situation hier. Ich will Einsicht in die ausschließlich hochschulöffentlich “veröffentlichten” Senatsprotokolle. Hochschulen haben ja eine gewisse Satzungsautonomie. Ginge die denn soweit, dass die auch das IFG komplett ersetzend wegregeln könnten? Und natürlich in dem Zusammenhang als Ersteller einer Rechtsvorschrift zu verstehen sind?
LG

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Ein paar Gedanken; man merkt vermutlich, dass ich beim Lesen mich immer mehr dazu belese, also ist das vermutlich etwas durcheinander :wink:

Ohne jetzt genauere Kenntnis von der Rechtslage zu haben: Grundsätzlich können Behörden (wie eine Hochschule grundsätzlich ist), eigene Satzungen nur in dem Rahmen erlassen, der ihnen durch förmliche Gesetze (Parlamentsgesetze) eröffnet wird (“Vorbehalt des Gesetzes”).

Ich vermute, dass dann im jeweiligen Hochschulgesetz etwas steht, dass in etwa so lautet: “Die Hochschulen regeln ihre eigenen Angelegenheiten durch eine Satzung, die vom Senat erlassen und vom Bildungsministerium genehmigt wird”. Die Satzung kann weitere Befugnisse delegieren, so dass z.B. die Fakultäten eigene Ordnungen erlassen können.

Zweck dieser Regelung ist ja eine gewisse Unabhängigkeit von den Ministerien und der Politik (wegen Lehrfreiheit). Daher soll die Hochschule ihre eigenen Angelegenheiten selber regeln. Ich würde jetzt bezweifeln, dass sich die Hochschule durch solch einen delegierten Rechtsakt über geltendes Recht hinwegsetzen kann (wieso dann nicht einfach alles Verhalten der Uni für straffrei erklären? :stuck_out_tongue:) Daher sollte das – bundesländische – IFG auch auf Hochschulen vollständig anwendbar sein. In Brandenburg gibt es noch die folgende Ausnahme, die hier aber nicht anwendbar sein sollte:

Gegenüber den staatlichen Hochschulen, den Forschungsanstalten, den zentralen Forschungseinrichtungen und den Schulen und Prüfungseinrichtungen besteht das Akteneinsichtsrecht nur, soweit sie nicht im Bereich von Wissenschaft, Forschung, Lehre, Unterricht und Prüfung tätig werden.

Anders sähe die Lage aus, wenn das Hochschulgesetz eine Ausnahme erlaubt, z.B. vom AIG abzuweichen. Dies scheint bei summarischer Prüfung des BbgHG nicht der Fall zu sein.

Davon abzugrenzen sind noch Geheimhaltungspflichten. Diese können nach § 4 (3) AIG vermutlich einer Herausgabe entgegenstehen. Wenn der Senat nicht öffentlich tagt, könnte nach § 63 BbgHG eine Verschwiegenheitspflicht bestehen. Aus dem Kontext ist aber auch wieder nicht klar, ob das auf Sitzungen in Personalsachen beschränkt ist (Wortlaut dagegen, Zusammenhang dafür, Regelungszweck mMn nicht eindeutig, müsste man mal in Gesetzesbegründung nachschlagen).

Wobei man natürlich argumentieren könnte, dass eine Verschwiegenheitspflicht eh nicht mehr bestehen kann, da die Senatsprotokolle hochschulöffentlich veröffentlicht sind, also potenziell einem unbegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht wurden. Soweit ich dies sehe, sind Studierende kein Gremium im Sinne des § 63, so dass eine Verschwiegenheitspflicht für diese nicht vorgesehen ist.

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Danke @alvaro.zoder

Der Punkt der “Äquivalente in den Landesgesetzen” wird hier möglicherweise spannender als man denken könnte.

Der doch etwas verdrehten Sichtweise des BVerwG wurde sich hier bisher nicht angeschlossen. Da die OVGs ihre Landes-IFGs selbst abschließend regeln (mit wenigen Ausnahmen, wenn Bundesrecht berührt ist), verhält es sich dabei dann umso spannender.

Jetzt ist das Urteil des BVerwG 10 C 16.19 relativ neu - aber ob die OVGs da ihre jahrelange Rechtsprechung über den Haufen werfen?

So kopieren die Gerichte in NRW bereits seit einem Jahrzehnt den folgenden Text in Ihren Urteilen:

Zuletzt Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1943/13

Unter Rechtsvorschriften i. S. d. § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW sind bereichsspezifische Gesetze des Bundes oder des Landes zu verstehen, die einen Informationsanspruch regeln. Wie das Tatbestandsmerkmal „soweit“ zeigt, sind nur solche Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen, die denselben Sachverhalt abschließend - sei es identisch, sei es abweichend - regeln. Konkurrenzfragen sind in jedem konkreten Einzelfall durch eine systematische, an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung der jeweiligen Informationszugangsrechte zu klären. Um die Bestimmung des Verhältnisses verschiedener Informationszugangsrechte untereinander vornehmen zu können, müssen vor allem deren jeweilige Regelungsmaterien berücksichtigt werden.

Eine Vorrangigkeit im Sinne einer Ausschließlichkeit ist nur dort anzunehmen, wo die jeweiligen Rechte die gleichen Anliegen verfolgen und/oder identische Zielgruppen erfassen. Eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW liegt daher nur dann vor, wenn ihr Anwendungsbereich in sachlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Informationen, die der Rechtsvorschrift unterfallen, und/oder in persönlicher Hinsicht wegen spezifischer Anforderungen an die Personen, auf welche die Rechtsvorschrift Anwendung findet, beschränkt ist. Wenn spezialgesetzliche Regelungen für einen gesonderten Sachbereich oder für bestimmte Personengruppen einen begrenzten Informationsanspruch vorsehen, ist deshalb im Einzelfall zu untersuchen, ob diese Grenzen auch für den Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW bindend sind.

Dies ist anzunehmen, wenn ein umfassender Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwider laufen würde. Lässt sich derartiges nicht feststellen, gelangt der Anspruch aus § 4 Abs. 1 IFG NRW zur Anwendung.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 - 15 A 29/17 -, juris Rn. 51, vom 24. November 2015 - 8 A 1073/14 -, juris Rn. 32 ff., vom 2. Juni 2015 - 15 A 1997/12 -, juris Rn. 58 ff., und vom 15. Juni 2011 - 8 A 1150/10 -, juris Rn. 29 ff.

Sodass gilt:

Mit diesen Bestimmungen regelt § 12 StiftG NRW den Zugang der Allgemeinheit zu stiftungsbezogenen Informationen nicht abschließend.

Gleiches gilt für das PresseG NRW, welches keine besondere Rechtsvorschrift ist (was der Bund ohnehin nicht hat - die wissen ganz genau wieso sie kein PresseG Bund wollen :wink: )

Dazu:

OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31. Januar 2005 - 21 E 1487/04 -, juris, Rdn. 14 ff., m.w.N.; Franßen, in Franßen/Seidel, Das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 Rdn. 436 m.w.N.

Gleiches gilt für § 14 Abs. 2 WO

Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1679/04

Und - jetzt wird’s spannend: Das gilt laut OVG NRW auch für § 29 VwVfG NRW sowie § 25 SGB X - beides keine besonderen Rechtsvorschriften.

Oberverwaltungsgericht NRW, 21 E 1487/04

Wieso spannend? Weil das IFG Bund diese Beiden explizit als Ausnahme deklariert hat. Im IFG NRW gibt es diese Ausnahme im Gesetzestext nicht. Das IFG Bund gab es zum Zeitpunkt des Urteils noch für 8 weitere Monate nicht - man hat also nicht einfach das Urteil hier dem IFG Bund angepasst, damit die Regelung für NRW und Bund ähnlich bleibt.

Sprich: Das OVG NRW sieht in einer Regelung, die “Akteneinsicht für Beteiligte” regelt, keine “besondere Rechtsvorschrift”, die abschließend den Zugang zu Informationen regeln würde.

Brandenburg (Vorreiter: 1998)

Das inzwischen antike AIG in Brandenburg (welches andere Probleme hat) hat hier eine ganz andere Regelung gefunden, die diese Problematik umgeht und in jedes IFG gehört. Damit sind all die genannten Probleme m.E. beseitigt.

Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen nach den §§ 4 und 5 entgegenstehen oder andere Rechtsvorschriften bereichsspezifische Regelungen für einen unbeschränkten Personenkreis enthalten.

  • § 1 AIG

Schleswig-Holstein

Hier scheint man derartige Regelungen, die einschränkend wirken können, gar nicht zu kennen.

Jede natürliche oder juristische Person hat ein Recht auf freien Zugang zu den Informationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt. Rechte auf Zugang zu Informationen, die andere Gesetze einräumen, bleiben unberührt.

  • IZG-SH

Hessen

Hessen halt. Das sollte den Grünen peinlich sein - ist es aber wohl leider nicht. Siehe Fazit.

Berlin

Auch hier kennt man Einschränkungen nicht. Sie scheinen also nicht zwingend nötig, um z.B. großen Verwaltungsaufwand zu verhindern.

(3) Weitergehende Ansprüche nach anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt.

  • IFG Berlin

Saarland (SIFG 2006)

Das Saarland regelt hier einfach gar nichts. Auch gut. Gestorben ist dort auch noch keiner an der fehlenden Regelung.

Hamburg (HmbTG 2012)

Hamburg ist mal wieder ganz vorne dabei. Es findet sich hier keine derartige Regelung. Super! Und das obwohl es deutlich neuer als das IFG Bund (2005) ist.

Es zeigt sich wieder, dass die Regelung des § 1 IFG von Ministerialbürokraten erfunden wurde, um eine Möglichkeit der IFG-Einschränkung durch die Hintertür (Sprich: Keine direkten Ausnahmegründe, die den Abgeordneten sofort auffallen würden) zu erschaffen.

Fazit:

Von den ganz alten IFGs kann man noch etwas lernen. Meine Überzeugung: § 1 IFG und die Äquivalente in den Ländern gehören allesamt geändert. Entweder auf eine Regelung wie im AIG Brandenburg oder eine Regelung wie in Berlin oder SH. Oder einfach ganz weg wie in Hamburg, Saarland - dort funktioniert es wunderbar auch ohne schwammige Ausschlussregeln.

In meiner direkten IFG-Praxis ist mir die “besondere Rechtsvorschrift” nun sehr, sehr häufig vorgekommen. Diese Regelung ist - selbst wenn sie widerrechtlich angewandt wird - ein IFG-Verhinderungsmittel par excellence. Der normale Antragsteller wird sich geschlagen geben. Der versierte Antragsteller darf sich auf monatelange Diskussion mit unbestimmtem Ausgang oder eine Klage freuen. Genannt sei hier mal das LStatG in diversen Ländern, dessen Regelungen gerne als Spezialvorschrift gesehen werden, um Open Data zu verhindern. Und das obwohl die LStatG nun wirklich nicht den Informationszugang oder eine Auskunftspflicht regeln sollen.

Es wundert also nicht, dass Hessen - trotz Kenntnis des IFG Bund - seinem Ruf als schlechtestes IFG auch hier alle Ehre macht.

Dort hat man die Regelung des Bundes übernommen und die Ausnahmen für VwVfG und SGB X direkt gestrichen.

Die Grünen haben sich ja ohnehin bei diesem Schein-IFG an etlichen Stellen von den Juristen in den CDU-Ministerien vorführen lassen. So also auch hier:

  1. Soweit besondere Rechtsvorschriften die Auskunftserteilung regeln, gehen sie den Vorschriften des Vierten Teils vor.
  • HSIG Hessen
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Vielen Dank an Euch alle für die interessanten Gedankenanstöße! Da habe ich einige Anknüpfungspunkte zu weiteren Recherchen:)

Chronologisch vorgehend werde ich mich zunächst, @LanMarc77 und @luap42, mit der interessanten Frage der Rechtsetzungs(Satzungs)autonomie befassen und insbesondere mit der sehr interessanten und wichtigen Frage, wie die gängige Praxis IFG-mäßig zu beurteilen ist, sich selbst vom IFG ausnehmen zu wollen. Dabei werde ich von § 1 III IFG eine Brücke schlagen zu § 3 Nr. 4 und § 3 Nr. 7 (ggf. auch anderen Ausnahmetatbeständen) IFG. Es ist nämlich gängige Praxis von Entitäten (auch privatrechtlich organisierten; gerade etwa bei einer im Auftrag einer Bundesbehörde handelnden gGmbH gesehen), einfach mal eine Vertraulichkeit/Geheimhaltung selbst normieren zu wollen.

Anschließend werde ich, @apoly, mich den landesgesetzlichen Äquivalenten zu § 1 III IFG widmen. Vielen Dank für deine differenzierenden Ausführungen, die mir wertvolle Einstiegsmöglichkeiten geben!

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Im Hamburgischen Transparenzgesetz gibt es eine ähnliche Regelung (§ 15 HmbTG). Dazu gibt es von der Justizbehörde auch einen Auslegungsvermerk, @alvaro.zoder. Hoffentlich hilft dir das bei deiner Recherche weiter.

Allgemein gibt es bei der Anfrage auch weitere Informationen zur Auslegung zum HmbTG. Ende 2019 gab es eine Gesetzesänderung, beispielsweise die senatsmittelbare Verwaltung (z.B. Hochschulen) müssen ab 2021 auch ihre Unterlagen ins Transparenzportal veröffentlichen. Daher müsste geschaut werden, in wie weit diese noch aktuell sind (bzw. was auch an Rechtsprechung dazu gibt).

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Den Großteil Deiner Argumentation habe ich in meinen viel zu langen Widerspruch auch so dargelegt. Du hast da noch ein paar andere spannende Gesetzesansätze, die ich weiterverwenden werde. Danke.

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@LanMarc77 @Apoly @fnord @luap42 @Kris

Entschuldigt die lange Abwesenheit. Aber im Moment ist meine für Informationsfreiheitssachen verwendbare Zeit leider sehr begrenzt (Prüfungen, Bewerbungen) - und wird es noch eine Weile bleiben…

Jetzt habe ich aber endlich Zeit gefunden, diesen Thread hier zu vervollständigen - da gibt es noch einige Dinge zu sagen…
Die Reihenfolge wird sich nach dem in meinem letzten Beitrag Geschriebenen richten.

1. Satzungsautonomie und Ausnahme von IF-Gesetzen
@LanMarc77 @luap42
Etwas vorschnell habe ich angekündigt, dem Thema der Satzungen hier in diesem Thread eine bedeutende Rolle einzuräumen. Vorschnell vor allem deshalb, weil das Thema “Selbstausnahme” vom IFG durch Satzungen etc. den Rahmen sprengen würde. Denn es gehört - auch wenn § 1 III und § 3 Nr. 4 IFG (Ich nehme immer die §§ des Bundes-IFG als Referenz, natürlich firmieren sie in den Ländern oft unter anderen Hausnummern) thematisch als ein Block zu sehen sind - doch eindeutig eher zu § 3 Nr. 4 - den ich in Zukunft in einem anderen Thread thematisieren werde.

Nur kurz dazu - um Euren Beiträgen Rechnung zu tragen:
§ 3 Nr. 4

wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt,[…]

Unter “Rechtsvorschrift” verstehen Rechtsprechung und Literatur nicht nur Parlamentsgesetze, sondern auch untergesetzliche Rechtsnormen, und zwar “alle materiellen Rechtsnormen mit Außenwirkung”. Dazu gehören Rechtsverordnungen und Satzungen. Wie Du richtig sagst, @luap, gilt für das Satzungsrecht der Vorbehalt des Gesetzes - d. h. förmliche Parlamentsgesetze müssen den Rahmen festlegen, innerhalb dessen der Satzungsgeber autonom Recht setzen darf (bei Hochschulen etwa oft der Passus: “die eigenen Angelegenheiten”). Die entscheidende - an anderer Stelle zu thematisierende - Frage wird sein, welche Anforderungen an die Satzungsermächtigung im Parlamentsgesetz zu stellen sind, damit sich der Satzungsgeber von einem anderen Parlamentsgesetz (dem IFG) per Satzung ausnehmen kann - indem er eine Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht (§ 3 Nr. 4) normiert.
(Spoiler: Die einzig richtige Antwort im Sinne der Informationsfreiheit dürfte sein, dass unter “Rechtsvorschrift” im Sinne des § 3 Nr. 4 - aus rechtspolitischer Sicht - nur Parlamentsgesetze fallen sollten)

2. zu den Landesgesetzen nach dem Beitrag von @apoly

Erstmal: Vielen Dank nochmal für diese gründlichen Recherchen! Das war sehr hilfreich, genauso wie auch Dein Hinweis, @Kris, auf die Auslegungshilfe zu § 15 HmbTG. Ich werde im Folgenden auf einzelne Ausführungen von @apoly eingehen und an passender Stelle auch die Auslegungshilfen aus Hamburg einweben.

Ja, ein guter Hinweis! Denn - dem nicht juristisch Geschulten wird ein Blick in § 137 VwGO helfen - das Bundesverwaltungsgericht, in erster Linie als Revisionsgericht aktiv, kann grundsätzlich nur Bundesrecht überprüfen.
Das heißt nun nicht, dass die Entscheidungen des BVerwG nicht auch auf die Rechtsprechung der OVGe Einfluss haben können - schließlich ist die Regelungsmaterie ähnlich, bei ähnlicher Formulierung eines § 1 III - Äquivalents in Ländergesetzen wird ein OVG sicher dem BVerwG eine gewisse Autorität zugestehen.
Aber: Ich denke und hoffe, dass das in Bezug auf das BVerwG-Urteil zum PartG nicht der Fall sein wird. Denn - wie das BVerwG dann in seinen Ausführungen zum “abschließenden Charakter” selbst betont, handelt es sich um eine politisch hoch sensible Regelungsmaterie. Kein Wunder, dass das vom BVerwG restriktiv ausgelegt wird.
Insofern bin ich guter Hoffnung, dass eine ähnlich restriktive Auslegung durch andere OVGe unterbleibt. Und dass und warum die BVerwG - Dogmatik zu § 1 III IFG nicht überzeugt, sollen auch die weiteren Ausführungen darlegen…

zur OVG-Rechtsprechung in NRW
Die OVG-Rechtsprechung in NRW ist sicherlich im Hinblick auf die Auslegung der Reichweite des spezialgesetzlichen Ausschlusses des IFG viel besser als die des BVerwG in dem in diesem Thread thematisierten Urteil.

Man merkt, dass das OVG die Frage des Verhältnisses zwischen IFG und Spezialgesetzen richtigerweise tendenziell eher in einer Gesamtbetrachtung klären möchte: Es geht - und das ist sicherlich der bessere Ansatz - darum, ob die Informationszugangsregelungen in dem Spezialgesetz das Ziel verfolgen, den Informationszugang abschließend zu regeln - und zwar auch abschließend gegenüber später ergangenen allgemeinen Gesetzen über den Informationszugang. Aber zum “abschließenden Charakter” (zur Erinnerung: eines von zwei vom BVerwG geprüften Voraussetzungen, siehe erster Beitrag) gleich mehr…
Zuerst wollen wir noch ein Auge werfen auf einige Landesgesetze und deren Regelungen, wie @apoly sie zitiert hat.

einzelne § 1 III - Äquivalente in den Landesgesetzen und deren Bewertung

Schleswig-Holstein:

Dies ist sicherlich auch eine Möglichkeit seitens des IFG, das Verhältnis zu Spezialgesetzen zu klären, ohne dabei zu einer extensiven Einschränkung des IFG-Anwendungsbereiches einzuladen. Mit dem Satz, dass andere gesetze unberührt bleiben, geht nämlich nicht gleich einher, dass diese das IFG etwa ausschließen können und sollen. Dies überlasst das Gesetz vielmehr dem lex specialis - Grundsatz. Denn einen Punkt habe ich wohl in diesem Thread nicht ausreichend klargestellt: Spezialgesetze gehen auch völlig unabhängig von Kollisionsnormen allgemeinen Gesetzen vor. Entscheidend für die Frage, ob ein Spezialgesetz vorliegt, das überhaupt in seiner Rechtsfolge dem allgemeinen Gesetz vorgehen kann, ist in der Tat die Frage des “identischen Regelungsgegenstands”. Ob aber ein solcher identischer Regelungsgegenstand vorliegt, ist - so sehen es jedenfalls Literatur und Rechtsprechung - gar nicht so leicht zu beantworten. Man hat den Eindruck, dass gerade im IFG-Kontext eine Rechtsdogmatik zum Punkt “identischer Regelungsgegenstand” angestrengt wird, die mit der lex posterior - Regel kollidiert.
Betrachten wir dazu kurz allgemeine Grundsätze zur Spezialität:

Eine verdrängende („technische”) Spezialität kommt nur dort in Betracht, wo zwei Rechtsnormen denselben Sachverhalt regeln. Spezialität liegt nur vor, wenn eine Norm alle Tatbestandsmerkmale einer anderen sowie mindestens ein weiteres Tatbestandsmerkmal enthält, so dass alle Anwendungsfälle der spezielleren Norm zugleich unter den Tatbestand der allgemeineren fallen, aber nicht umgekehrt zur Fussnote 33. Zu einer Verdrängung der allgemeineren Norm kommt es zwingend nur dann, wenn die Rechtsfolgen der Normen sich gegenseitig „logisch” ausschließen. Grund hierfür ist, dass die speziellere Vorschrift sonst überflüssig wäre.
(so etwa in NVwZ 2004, 641, einem guten Aufsatz zu § 1 III - noch bevor das Bundes-IFG erlassen wurde).

Wir hatten den sehr allgemeinen Charakter des grundsätzlichen Anspruches in § 1 I IFG schon gesehen (siehe erster Beitrag, Stichwort “Regelungsbefehl”). Angesichts dessen wird es nun ein Einfaches sein, dass ein Spezialgesetz, das irgendwie den Informationszugang regelt, gegenüber dem Anspruch aus § 1 I IFG spezieller ist. Das speziellere Gesetz ist angesichts des umfassenden Anspruches in § 1 I gleichzeitig im Hinblick auf die Informationsfreiheit stets restriktiver. Die Rechtsfolgen schließen sich wohl auch immer “logisch” aus - denn sonst wären in der Tat, wie der Autor des Aufsatzes richtig sagt), die Regelungen über den Informationszugang im speziellen Gesetz überflüssig.
Wo besteht nun aber die Kollision mit dem lex posterior - Grundsatz (zur Erinnerung: Sehr einleuchtender Grundsatz, nach dem das spätere Gesetz das frühere verdrängt)?
Sie besteht jedenfalls darin, dass ein vor dem / den IFG(en) ergangenes (Spezial)Gesetz einen allgemeinen gesetzlichen Informationszugangsanspruch wie in § 1 I noch gar nicht kannte! Nach dem lex posterior - Grundsatz würde der in den IFGen geregelte Informationszugangsanspruch die vorherigen (spezial)gesetzlichen Informationszugangsregelungen verdrängen, überflüssig machen.

Auch Rechtsprechung und Literatur sehen dieses Problem - und fordern vom Spezialgesetz zusätzlich, dass dieses als “abschließend” zu verstehen sein muss. Dazu am Ende noch mehr…

Wir können zunächst festhalten, dass das Merkmal “identischer Regelungsgegenstand” uns vor gewisse Probleme stellt.

Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen gehen [vor]. (§ 1 III)

Dass aber durchaus auch der IFG-Gesetzgeber auf die Frage des “identischen Regelungsgegenstands” Einfluss nehmen kann, zeigt

AIG Brandenburg

Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen nach den §§ 4 und 5 entgegenstehen oder andere Rechtsvorschriften bereichsspezifische Regelungen für einen unbeschränkten Personenkreis enthalten.

Dies erscheint als eine Vorgabe, eine Hilfestellung, für den Rechtsanwender, der sich fragt, ob ein “identischer Regelungsgegenstand” vorliegt. Denn: Mit dieser Formulierung gibt § 1 AIG zu bedenken, dass ein solcher wohl nur dann vorliegen kann, wenn das speziellere Gesetz nicht nur den Informationszugang irgendwie, sondern gerade *für einen unbestimmten Personenkreis(auf Antrag) regeln muss, um gegenüber dem IFG spezieller zu sein. Dies halte ich für die einzig richtige Interpretationart - eine, die im Wesentlichen auch dem OVG-Urteil zum Thema PartG zugrunde lag, das dann vom BVerwG aufgehoben wurde.

Insofern stimme ich Dir zu, @apoly: Die Regelung in § 1 AIG ist in meinen Augen ein Vorbild! Ich halte sie sogar besser als die Lösung in Schleswig-Holstein, gar keine Regelung zu treffen.

Hamburg
Vielleicht hattest Du - verständlicherweise - § 15 HbgTG übersehen:

Rechtsvorschriften oder besondere Rechtsverhältnisse, die einen weitergehenden Zugang zu Informationen gewähren, bleiben unberührt.

Verständlicherweise deshalb, weil nun dort wirklich nicht der Anschein erweckt wird, als handele es sich um eine relevante Norm - schließlich scheint die Vorschrift nur zu sagen, dass weitergehende Ansprüche unberührt bleiben. Aber wie uns die Anwendungshinweise von @kris verraten, soll es sich bei § 15 nur um eine deklaratorische Vorschrift handeln, die den allgemeinen Grundsatz “zu tragen bringen”, dass Spezialgesetze dem allgemeinen Gesetz vorgehen (so auch die Gesetzesbegründung zu § 15). Die Vorschrift ist also praktisch wirklich ohne Belang.
Nicht so sehr aber die teilweise sehr falschen Auslegungsgrundsätze, die gleich auf Seite 2 folgen:

…Dabei kommt es darauf an, ob das Spezialgesetz den Informationsanspruch von persönlichen oder sachlichen Voraussetzungen (z.B. der darlegung eines berechtigten Interesses) abhängig macht, die dem Schutz des inhaltlich bestimmten Anspruchsgegenstands dienen. In diesen Fällen würde ein parallel gewährter voraussetzungsloser Zugang (also ohne die besonderen persönlichen oder sachlichen Voraussetzungen der Spezialnorm) nach dem HmbTG dem Schutzzweck der Spezialnorm zuwiderlaufen.

Die Frage, ob sich ein Spezialgesetz gegenüber dem allgemeinen IFG-Anspruch abschließend versteht, soll nun also entschieden werden durch die Frage, ob das Spezialgesetz den Informationsanspruch von persönlichen oder sachlichen Voraussetzungen abhängig macht.
Wie falsch!, kann man nur sagen. Denn dass - vor Erlass des IFG - ein Anspruch auf Informationszugang von bestimmten Voraussetzugen wie der Darlegung eines “berechtigten Interesses” abhängig gemacht wurde, war ja angesichts des noch nicht bestehenden allgemeinen IFG-Anspruches gerade die Regel!
Um es mit den Worten aus dem oben zitierten Aufsatz auszudrücken:

Die Absicht, ein allgemeines „Minimum” an Öffentlichkeit zu gewährleisten, würde aber auf kaltem Wege vereitelt, wenn man aus der Existenz spezieller Informationsrechte, die noch vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Nichtöffentlichkeit der Verwaltung geschaffen wurden, folgern würde, dass diese grundsätzliche Nichtöffentlichkeit erhalten bleibt, soweit es den Bereich der Gesetze betrifft, welche besondere Informationsrechte enthalten.

Also erweisen sich die Auslegungshinweise aus Hamburg jedenfalls im Hinblick auf vor den IFGen (bzw. in Hamburg TG) ergangenen Spezialgesetzen mit Regelungen zum Informationszugang als informationsunfreundllich, aber auch als dogmatisch verfehlt

  1. zum "abschließenden Charakter"

Sicherlich ist nicht von der Hand zu weisen, dass in bestimmten Regelungsbereichen der Gesetzgeber - auch eines vor dem IFG erlassenen Gesetzes - den Informationszugang möglicherweise “IFG-sicher” abschließend regeln würde bzw. geregelt hätte - im letzteren Fall, wenn er den Paradigmenwechsel weg vom Amtsgeheimnis hin zu einem grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen vorausgesehen hätte.
Insofern ist es tendenziell schon richtig, wenn das OVG

Dies ist anzunehmen, wenn ein umfassender Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwider laufen würde
nach dem Schutzzweck des Spezialgesetzes fragt.

Zwischenstand:
Ich bin mir bewusst, dass dieses Thema sehr komplex ist - die Rechtswissenschaft ist sich nicht umsonst uneinig (wobei meines Erachtens das Problem der Kollision des lex posterior - mit dem lex specialis - Grundsatz nicht durchdrungen wird).
Vielleicht habe ich durch diesen Beitrag auch etwas für Verwirrung gestiftet. In einem weiteren Beitrag werde ich das Wichtigste - gerade auch nochmal zu den Punkten “identischer Regelungsgegenstand” und “abschließender Charakter” - zusammenfassen, warte aber erstmal ob, ob es vielleicht noch Nachfragen / Ergänzungen Eurerseits gibt…

PS (Edit am selben Tag): In diesem weiteren (dann auch kürzeren;)) Beitrag werde ich auch noch auf eine interessante Parallele zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Mietendeckel zu sprechen kommen - für all diejenigen, die sich abseits des IFG auch für andere hochaktuelle rechtspolitische Fragen interessieren…

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Besten Dank und Viel Erfolg mit allem!
Ein wenig musste ich schmunzeln: “Ich habe wenig Zeit…” und dann so einen Post. Ala Nur noch schnell die Welt retten :-).

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Vielen Dank für deine wertvollen Beiträge.

Hier ist dann mal die Gesetzesbegründung AIG:

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Hamburg

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Saarland

Zu früh gefreut - die beziehen sich fast komplett auf die Bundesregelungen.

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Auch Prof. Schoch ist von der Rechtsprechung des BVerwG zum PartG ganz und gar nicht überzeugt. Besteht doch Hoffnung für die Klage beim BVerfG?

Wie ist dort überhaupt der Stand @arne.semsrott ?

Könnte es sein - so muss man fragen - dass dem neuerdings zuständigen 10. Senat das lege artis zu gewinnende Ergebnis nicht gepasst hat?

Zu finden ab 1 Stunde 12 Minuten.

Moin! Abgeordnetenwatch hat ja zum Glück Verfassungsbeschwerde eingereicht: Blackbox Parteispenden: Warum wir vor das Bundesverfassungsgericht ziehen | abgeordnetenwatch.de

Der Stand beim Gericht ist also noch “in Bearbeitung”, wenn ich das richtig verstehe. Gibt es eigentlich Theorien, wieso der 10. Senat derart IFG-feindlich sein könnte? Jetzt mal ganz frei philosophiert?